О проекте закона Украины «Об основах государственной политики переходного периода» и его экспертизе Венецианской комиссией

9 августа 2021 г. Премьер-министр Украины Д.Шмыгаль от имени Кабинета Министров внес в Верховную Раду Украины проект закона «Об основах государственной политики переходного периода».

С сентября 2020 г. варианты данного законопроекта обсуждались в экспертном сообществе, в него вносились отдельные поправки, корректировались наиболее одиозные положения. В июне с.г. законопроект в существовавшем на тот момент виде был направлен для получения экспертного заключения в Европейскую комиссию за демократию через право (Венецианская комиссия, ВК).

В пояснительной записке к рассматриваемому законопроекту указывается, что он «разработан с целью надлежащего законодательного урегулирования государственной политики переходного периода – комплекса мер по противодействию вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины, восстановления территориальной целостности Украины в пределах международно признанной государственной границы и обеспечения государственного суверенитета Украины, возобновления деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на временно оккупированных территориях, преодоления последствий вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины, реинтеграции временно оккупированных территорий и их жителей, развития устойчивого мира и неповторения оккупации».

Несмотря на то, что законопроект претерпел определенные изменения в сравнении с первоначальным вариантом, основной его замысел остался неизменным – определить законодательные рамки для «деоккупации» Донбасса и Крыма, вернуть эти территории в «лоно» Украины. Причем речь не идет об урегулировании конфликта в Донбассе, а именно о противодействии России, прекращении ею «оккупации» и возвращении региона в украинское государство. Характерно, что в законопроекте объединены и Донбасс, и Крым, как территории, страдающие от российской «агрессии» и «оккупации» и нуждающиеся в возвращении и реинтеграции в Украину. По всему тексту проекта проводится мысль – только Россия и ее действия являются первопричиной и виновником всех бед и проблем Украины, и лишь после ее ухода становятся возможными какие-либо позитивные изменения на «оккупированных территориях».

В законопроекте однозначно фиксируется, что «государством-агрессором и государством-оккупантом является Российская Федерация», которая «осуществила и осуществляет вооруженную агрессию против Украины и оккупировала часть территории Украины».

Законопроект о переходном периоде полностью противоречит Минским соглашениям. В самом тексте не фигурируют ни собственно минский «Комплекс мер», ни Контактная группа, ни «нормандский формат».

Из основных моментов, которые не соответствуют Минским соглашениям, можно отметить следующее.

- Работа над данным документом велась без учета мнения ДНР и ЛНР, без каких-либо контактов или согласований с их представителями, которые в проекте трактуются как «оккупационные администрации Российской Федерации».

- Отсутствует какое-либо упоминание об особом статусе Донбасса, что является основой концепции урегулирования по Минским соглашениям. Нет отсылок на имеющийся или потенциальный закон на эту тему.

- Вопреки Минским соглашениям проведение местных выборов откладывается на период после «деоккупации» и установления украинского контроля над соответствующими территориями. Законопроект об особенностях их проведения должен быть подготовлен через полгода после вступления в силу закона о переходном периоде. «Формула Штайнмайера» не упоминается.

- Вопросы амнистии зарегулированы и ограничены настолько, что не позволяют говорить об их соответствии положениям «Комплекса мер». Более того, включены положения о фактической люстрации местных жителей (без использования самого термина). Под нее не подпадают только те, кто обеспечивал жизнедеятельность на неподконтрольных территориях. Перечень таких лиц, и другие нюансы данной процедуры должны быть определены отдельным законом.

- Предполагается возможность создания на переходный период в Донбассе, а также в Крыму неких «переходных государственных, международных переходных или военно-гражданских администраций», которые будут функционировать до формирования в установленном украинским законодательством порядке органов власти Крыма и местного самоуправления. При этом подчеркивается, что в международные переходные администрации не могут входить граждане и представители «государства-агрессора» (в украинском понимании – Россия) и других государств-членов ОДКБ.

- Вопреки праву на региональный русский язык по Минским соглашениям предлагается «восстановление функционирования украинского языка как государственного» на «деоккупированных территориях». Тезис о том, что этот процесс будет идти «с учетом гарантий свободного развития, использования и защиты языков коренных народов и национальных меньшинств Украины» является абсолютно голословным на фоне тотальной украинизации на подконтрольной Киеву территории.

В целом авторы законопроекта исходят из необходимости фактической капитуляции республик, полного ухода России из Донбасса и Крыма и дальнейшего постепенного инкорпорирования этих территорий в состав Украины на условиях Киева. Не забыты также и положения об ответственности Российской Федерации за всевозможные нарушения ею прав и свобод человека и гражданина на «оккупированных территориях», а также о «возмещении имущественного и морального (неимущественного) вреда, причиненного Российской Федерацией как государством-агрессором, государством-оккупантом», взыскании с Российской Федерации «убытков, причиненных Украине, юридическим и физическим лицам».

Дух, буква и логика данного законопроекта полностью противоречат положениям минского «Комплекса мер», его принятие фактически сделает ничтожными все договоренности, достигнутые в рамках урегулирования.

18 октября с.г. Венецианская комиссия опубликовала свое заключение по рассматриваемому законопроекту. Документ был принят без учета замечаний российской делегации в этом органе, чьи комментарии даже не были распространены среди членов Комиссии. В то же время замечания Министерства реинтеграции временно оккупированных территорий Украины, изложенные на 15 стр., были приняты к рассмотрению и во многом учтены. Более того, глава этого ведомства, вице-премьер-министр Украины А.Резников лично посетил заседание ВК и выступил с заявлением агрессивного характера, фактически оказывая давление на экспертов. Все это привело к смягчению критических оценок Венецианской комиссии.

В окончательном варианте заключения содержатся серьезные замечания к украинскому законопроекту, в том числе упоминается его политическая направленность, несоответствие Конституции Украины и ее действующему законодательству, размытый характер многих положений и др. Вместе с тем анализ заключения показывает, что оно нацелено не на критику документа и недопущение его принятия, а на юридическое совершенствование текста, чтобы сделать его менее уязвимым и улучшить его восприятие международным сообществом. Сама необходимость законодательства «переходного периода» под сомнение не ставится. Зато подвергается сомнению российский статус Крыма, цитируются неконсенсусные резолюции ПАСЕ и ГА ООН. Отсутствует анализ соответствия законопроекта Минским соглашениям, которые упоминаются не как источник права, а как условия, в которых вынуждена действовать Украина. В Киеве заключение Венецианской комиссии вызвало положительную реакцию, в том числе со стороны вице-премьера по реинтеграции А.Резникова и мининдел Д.Кулебы.